11. | Národná rada vo svojom stanovisku z 19. septembra 2024 poukázala na úpravu zákona o rokovacom poriadku a vyjadrila názor, že zmysel a obsah všetkých dotknutých ustanovení boli dodržané. Osobitne poukázala na skutočnosť, že v zmysle § 87 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku sa návrh zákona o štátnom rozpočte prerokuje len v druhom a treťom čítaní, čo podľa názoru národnej rady predstavuje vyjadrenie výnimočnosti a dôležitosti návrhu zákona o štátnom rozpočte. Z citovaného ustanovenia priamo vyplýva, že k takémuto návrhu nie je potrebné viesť akúkoľvek všeobecnú rozpravu v rámci prvého čítania týkajúcu sa politického konsenzu na prijatí zákonného riešenia navrhovanej úpravy. Počas rokovania o návrhu zákona o štátnom rozpočte v druhom čítaní vo výboroch národnej rady nebola rozprava k nemu nijakým spôsobom obmedzovaná a každý poslanec, ktorý mal záujem, sa mohol k návrhu zákona vyčerpávajúco vyjadriť a podať k návrhu zákona pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, čo však poslanci národnej rady nevyužili. |
12. | V druhom čítaní sa návrh zákona o štátnom rozpočte začal prerokúvať v pléne národnej rady na jej 6. schôdzi 20. decembra 2023 o 9.00 h, z čoho vyplýva, že výbory národnej rady mali na prerokovanie návrhu zákona o štátnom rozpočte päť pracovných dní. Do rozpravy počas druhého čítania v pléne národnej rady sa k návrhu zákona o štátnom rozpočte písomne prihlásilo 54 poslancov. K návrhu zákona o štátnom rozpočte zaujal stanovisko aj Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky prostredníctvom jeho predsedu, ktorý vystúpil v rozprave v pléne národnej rady, ako aj na rokovaní výboru národnej rady pre financie, rozpočet a menu. |
13. | Vzhľadom na veľký počet poslancov prihlásených do rozpravy, ako aj množstvo faktických poznámok poslancov reagujúcich na každého z rečníkov sa na základe procedurálneho návrhu predsedu národnej rady národná rada 20. decembra 2023 o približne 17.00 h hlasovaním uzniesla, že sa o návrhu zákona o štátnom rozpočte v pléne národnej rady bude rokovať až do skončenia samotného bodu. O deň neskôr (21. decembra 2023 o 17.00 h), s prihliadnutím na priebeh rozpravy a povahu prednášaných pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, národná rada v zmysle § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku na základe návrhu predsedu národnej rady hlasovaním rozhodla o uzavretí rozpravy, čím sa rozprava bezprostredne ukončila. Obsahom rozpravy v druhom čítaní, ktorá trvala približne 31 hodín, bol takmer výlučne prednes 4 pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, ktorých predmetom bol prepis tabuľkovej časti návrhu zákona o štátnom rozpočte s drobnými úpravami jednotlivých výdavkových položiek bez reálneho premietnutia navrhovaných zmien do ďalších príslušných ustanovení návrhu zákona. Poslancom prihláseným do rozpravy, ktorým sa neumožnilo vystúpiť v rozprave z dôvodu jej uzavretia, bolo umožnené v zmysle § 35 ods. 8 zákona o rokovacom poriadku odovzdať predsedajúcemu svoj písomný prejav aj s pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi. Dovedna bolo takto poslancami odovzdaných 21 pozmeňujúcich návrhov, ktoré boli následne zverejnené na webovom sídle národnej rady, a poslanci, ako aj verejnosť sa s nimi mohli kedykoľvek oboznámiť. Písomné prejavy týchto poslancov sa rovnako zahrnuli aj do doslovnej zápisnice o schôdzi národnej rady s označením, že prejavy neboli prednesené ústne. Podľa § 29 zákona o rokovacom poriadku bolo k návrhu zákona v rozprave prednesených, resp. predsedovi národnej rady odovzdaných spolu 25 pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v rozsahu takmer 1300 strán textu. Absolútna väčšina týchto návrhov však podľa názoru národnej rady vzhľadom na ich obsahový charakter nebola predkladaná na účel zmeny samotnej úpravy, resp. s cieľom premietnutia odporúčaní vyplývajúcich zo stanoviska Rady pre rozpočtovú zodpovednosť do návrhu zákona, ale len ako nástroj na vytvorenie obštrukcie a umelé predlžovanie rozpravy, čo možno preukázať prepismi z rozpravy. Doslovný prednes pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v pléne národnej rady navyše vo veľkej väčšine prípadov ani nezodpovedal ich písomnému vyhotoveniu, tak ako vyžaduje § 29 ods. 1 zákona o rokovacom poriadku. |
14. | K hlasovaniu o návrhu zákona o štátnom rozpočte v druhom čítaní sa následne pristúpilo 21. decembra 2023 o približne 18.00 h, pričom sa postupne hlasovalo o všetkých pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch tak prednesených v rozprave, ako aj predsedovi národnej rady odovzdaných, z ktorých ani jeden nebol národnou radou schválený. Do tretieho čítania sa po otvorení rozpravy neprihlásil žiaden poslanec. Za návrh zákona o štátnom rozpočte následne hlasovalo 79 poslancov. Schválený zákon bol podpísaný v zmysle čl. 87 ods. 3 prvej vety ústavy predsedom národnej rady, predsedom vlády a prezidentkou Slovenskej republiky. Po podpise ústavnými činiteľmi bol schválený zákon odoslaný na uverejnenie v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, v ktorej bol vyhlásený 31. decembra 2023 pod číslom 534/2023 Z. z. |
15. | Národná rada vo vzťahu k námietkam navrhovateľov poukázala na judikatúru ústavného súdu o tom, že porušenie pravidiel legislatívneho procesu národnej rady je spôsobilé vyústiť do rozporu prijatého zákona s ústavou zásadne iba v prípadoch hrubého a svojvoľného nerešpektovania pravidiel zákonodarného postupu, ktoré musí nadobudnúť ústavnú intenzitu. Taktiež poukázala na záver ústavného súdu spočívajúci v tom, že ústavný súd vzhľadom na prelínanie demokracie a právneho štátu konštantne pristupuje k prieskumu legislatívneho procesu v modalite sebaobmedzenia a zdržanlivosti. Napokon upriamila pozornosť na ústavným súdom judikovaný záver, že ochrana parlamentnej menšiny nemá za cieľ chrániť menšinu pred rozhodnutiami väčšiny, ale umožniť menšine prezentovať svoj názor v rozhodovacom procese parlamentu. |
16. | Pokiaľ ide o inštitút okamžitého uzavretia rozpravy zakotvený v § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku, tento predstavuje legitímny nástroj určený na zachovanie a zabezpečenie princípov racionality a efektívnosti zákonodarstva, procedurálnej spravodlivosti, vypočutia názoru politických strán zastúpených v parlamente, ochrany práv všetkých poslancov či zabránenie obštrukciám legislatívneho procesu, ktorý je možné použiť v akomkoľvek štádiu rokovania o návrhu zákona. Ak totiž parlament zostane nečinný, resp. nefunkčný, pretože je vystavený obštrukciám, či už jednotlivých poslancov, alebo celej parlamentnej menšiny, nemôžu svoje práva vykonávať ani ostatní poslanci. Parlament nie je schopný plniť svoje funkcie, ktoré mu ústava priznáva a pri ktorých výkone je ako jediný ústavodarný a zákonodarný orgán nezastupiteľný. Obštruovanie parlamentu znamená, že ostatní poslanci nemôžu vykonávať ich poslanecký mandát, čo predstavuje zásah do ich práv.
|
17. | V súvislosti s dôvodnosťou využitia § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku možno podľa národnej rady poukázať na nález Ústavného súdu Českej republiky Pl. ÚS 30/23, ktorý v prípade obštrukcií opozície konštatoval, že parlamentná opozícia môže k dosiahnutiu vlastných politických cieľov odďaľovať či blokovať rozhodnutia prijímané parlamentnou väčšinou k dosiahnutiu ich politických cieľov. Zneužívanie tohto práva však nemá viesť k oslabeniu či znemožneniu efektívneho výkonu moci vládnucej väčšiny. Preto je potrebné, aby jednotlivým obštrukčným a blokačným právam parlamentnej opozície zodpovedali aj určité povinnosti a zodpovednosť za ich výkon. Zmyslom zákonodarného procesu je totiž prejednanie a schválenie (alebo zamietnutie) návrhu zákona, a nie odďaľovanie jeho prijatia a obštrukcie vedúce k paralýze tohto procesu. Obštrukcie preto nemajú viesť k paralyzovaniu legislatívnej činnosti poslaneckej snemovne, pretože potom by väčšina (v rozpore s čl. 6 prvej vety Ústavy Českej republiky) nebola schopná presadiť svoju vôľu slobodným hlasovaním. Obštrukciami teda síce môže parlamentná menšina deklarovať svoj rozhodný nesúhlas s návrhom zákona, avšak v okamžiku, keď svojimi obštrukciami zásadným spôsobom naruší fungovanie poslaneckej snemovne, je parlamentná väčšina oprávnená vykonať adekvátne opatrenia k zaisteniu ich fungovania. |
18. | Národná rada poukázala na to, že efektívna činnosť parlamentu je protipólom k zdanlivo neobmedzenej parlamentnej diskusii. V rámci efektívnej činnosti parlamentu má byť legislatívny proces regulovaný tak, aby prinášal výsledky v rozumnom čase. Parlament je zástupcom ľudu s demokratickou legitimitou. Z toho vyplýva aj zodpovednosť parlamentu prijímať právne predpisy, ktoré regulujú sociálnu realitu. Parlament má ústavnú povinnosť prijímať zákony. Regulovanie parlamentnej rozpravy nemôže byť samoúčelné a tiež nemôže poprieť jej význam v demokratickom a materiálnom právnom štáte v jej podstate. Pri nastavení pravidiel parlamentnej rozpravy je potrebné vziať do úvahy princípy racionality a efektívnosti zákonodarstva, procedurálnej spravodlivosti, vypočutia strán zastúpených v parlamente, ochrany práv všetkých poslancov či zabránenie obštrukciám. |
19. | V súvislosti s už uvedenými skutočnosťami národná rada konštatovala, že vládny návrh zákona o štátnom rozpočte bol predložený národnej rade riadne a v súlade so zákonom o rokovacom poriadku, každý poslanec mal možnosť oboznámiť sa s ním, predniesť k návrhu svoje stanovisko, vyjadriť svoje výhrady, prípadne navrhnúť jeho zmeny či doplnenie, či už na rokovaní výborov národnej rady, ako aj počas prerokovania návrhu zákona v pléne národnej rady, ale tiež možnosť oboznámiť sa s takýmito navrhovanými zmenami či doplneniami prednesenými inými poslancami ešte pred hlasovaním. Každý poslanec mal možnosť prihlásiť sa do rozpravy a vystúpiť v nej alebo reagovať faktickou poznámkou na vystúpenie iného poslanca v rozprave, či priamo konfrontovať navrhovateľa. Rovnako tak aj návrh predsedu národnej rady na postup podľa § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku pri prerokúvaní návrhu zákona o štátnom rozpočte bol predložený a schválený v zmysle zákona o rokovacom poriadku na účel zefektívnenia parlamentnej rozpravy, ako aj zabránenia obštrukciám. |
20. | Národná rada ďalej poukázala na skutočnosť, že § 11 ods. 1 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy požaduje, aby bol návrh zákona o štátnom rozpočte na nasledujúci rozpočtový rok schválený národnou radou do 31. decembra bežného rozpočtového roka. Neschválenie návrhu zákona o štátnom rozpočte do konca roka znamená rozpočtové provizórium podľa § 11 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy, čo je síce predvídaný zákonný stav, ktorý však slúži iba na to, aby zabezpečil nevyhnutný legálny základ pre financovanie činností a úloh štátu a jeho minimálne nevyhnutný chod až do schválenia zákona o štátnom rozpočte. |
21. | Postup určenia limitu verejných výdavkov zveruje ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti osobitnému zákonu, ktorým je zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy. Tento zákon v § 4 ods. 3 ustanovuje limit verejných výdavkov ako súčasť rozpočtu verejnej správy, ktorý sa zostavuje a realizuje v súlade s limitom verejných výdavkov. Následne § 30aa zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy limit verejných výdavkov definuje a rámcovo ustanovuje základné pravidlá jeho určenia, ako aj procesný postup jeho predkladania a schválenia národnou radou. V § 30aa ods. 1 sa ustanovuje, že limit verejných výdavkov sa určuje na každý rozpočtový rok príslušného volebného obdobia národnej rady. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť 15. decembra 2023 v zmysle § 30aa predložila do národnej rady na schválenie limit verejných výdavkov na roky 2024 – 2027 (tlač 118), ktorý by v novom volebnom období nahradil doteraz platné limity, národná rada však citovaný dokument 27. februára 2024 neschválila. |
22. | Národná rada v reakcii na skutočnosť, že neboli schválené limity výdavkov na roky 2024 – 2027 predložené Radou pre rozpočtovú zodpovednosť s cieľom splniť míľnik Plánu obnovy a odolnosti „Zavedenie výdavkových stropov v zákone č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách – 18R02“ a zabezpečiť jeho implementáciu vo vzťahu k rozpočtu verejnej správy na rok 2024, schválila 9. mája 2024 zákon č. 118/2024 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „zákon č. 118/2024 Z. z.“). Zákon č. 118/2024 Z. z. v čl. I bode 28 (§ 37p) priamo určil konkrétnu výšku limitu verejných výdavkov na rok 2024 (§ 37p ods. 1) a zároveň v § 37p ods. 2 a 3 ustanovil povinnosť Ministerstvu financií Slovenskej republiky určiť a oznámiť limity verejných výdavkov na rok 2024 jednotlivým subjektom verejnej správy a ďalším súčastiam verejnej správy, ktoré budú pre nich záväzné. Schválením zákona č. 118/2024 Z. z. sa zabezpečilo, že štátny rozpočet na rok 2024 sa bude realizovať v súlade s celkovým limitom verejných výdavkov ustanoveným v § 37p ods. 1 na rok 2024 a v súlade s limitmi verejných výdavkov určenými a oznámenými jednotlivým subjektom verejnej správy a ďalším súčastiam verejnej správy, ktoré sú rozpočtované v rozpočte verejnej správy. Systém určenia a postup schvaľovania limitu verejných výdavkov podľa § 30aa zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy sa v zmysle § 37p ods. 4 začne uplatňovať prvýkrát v 9. volebnom období pri zostavovaní rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027. |
23. | Národná rada dospela vzhľadom na už uvedené k záveru, že ústavný súd by mal návrhu nevyhovieť. |
24. | Vláda Slovenskej republiky, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“), vo svojom stanovisku vo všeobecnosti odkázala na potrebu rešpektovania systému trojdelenia štátnej moci a z toho vyplývajúcu zdržanlivosť ústavného súdu pri zásahoch do činnosti národnej rady. Osobitne poukázala na to, že porušenie pravidiel legislatívneho procesu môže samo osebe spôsobiť protiústavnosť prijatého zákona len vtedy, ak ide o závažné a svojvoľné konanie zákonodarcu. |
25. | Účelom ústavnej kontroly legislatívneho procesu je podľa vlády ochrana parlamentnej menšiny, ktorá predstavuje v demokratických systémoch vládnutia dôležitý prvok. Ochrana parlamentnej menšiny však s odkazom na judikatúru ústavného súdu nespočíva v ochrane pred rozhodnutiami väčšiny, ale umožňuje menšine vyjadriť svoj názor počas rozhodovacieho procesu v parlamente. |
26. | Pokiaľ ide o argumentáciu týkajúcu sa prerokovania návrhu zákona v Hospodárskej a sociálnej rade Slovenskej republiky, napriek významu tohto poradného orgánu vlády prerokovanie návrhu zákona v ňom, resp. lehota, v akej bol v tejto rade návrh zákona prerokovaný, nie je predmetom ústavnej úpravy a ani nemá vzťah k rokovaniu národnej rady o návrhu zákona a právam poslancov národnej rady v zákonodarnom procese. Tieto argumenty preto podľa vlády nemajú ústavnú intenzitu. |
27. | Čo sa týka lehoty na prerokovanie návrhu napadnutého zákona vo výboroch národnej rady, vláda dáva do pozornosti, že § 74 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku o tom, že táto lehota nesmie byť kratšia ako 30 dní odo dňa pridelenia, sa pri rokovaní o návrhu zákona o štátnom rozpočte nepoužije. Podľa § 87 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku totiž pre rokovanie o návrhu zákona o štátnom rozpočte platí výnimka, resp. pravidlo, že o lehote podľa § 74 ods. 2 rozhodne predseda národnej rady. |
28. | Vo vzťahu k § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku odkázala vláda na stanovisko národnej rady. Nad rámec neho uviedla, že zo znenia § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku nevyplýva jeho obmedzenie vzhľadom na štádium rokovania o návrhu zákona, možno ho teda použiť v každom čítaní. Jeho použitie národnou radou v druhom čítaní, ako tomu bolo pri napadnutom zákone, nie je zákonom o rokovacom poriadku vylúčené, resp. neprípustné. Rovnako tak nie je v § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku ani vecné obmedzenie použitia tohto ustanovenia. Zákon o rokovacom poriadku obsahuje v § 87 osobitné ustanovenia k rokovaniu národnej rady o návrhu zákona o štátnom rozpočte. Ich súčasťou nie je vylúčenie použitia § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku pri rokovaní o návrhu zákona o štátnom rozpočte. |
29. | Ustanovenie § 35 ods. 8 zákona o rokovacom poriadku zaručuje poslancom, ktorí boli prihlásení do rozpravy pred jej uzavretím rozhodnutím národnej rady, aby ich písomný prejav bol súčasťou zápisnice o schôdzi národnej rady a aby ich pozmeňujúce a doplňujúce návrhy boli rozdané poslancom, boli zverejnené na webovom sídle národnej rady (§ 82 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku), boli spoločným spravodajcom prečítané pred hlasovaním a najmä aby sa o nich hlasovalo. Úprava v § 35 ods. 8 zákona o rokovacom poriadku tak podľa vlády zakladá stav, ako keby bol pozmeňujúci návrh podaný, pričom všetci poslanci majú možnosť sa s ním riadne oboznámiť jeho zverejnením na webovom sídle národnej rady. |
30. | Vláda zdôraznila, že ak parlament zostane nečinný, resp. nefunkčný, pretože je vystavený obštrukciám, nemôžu svoje práva vykonávať ani ostatní poslanci. Parlament nie je schopný plniť svoje funkcie, ktoré mu ústava priznáva a pri ktorých výkone je nezastupiteľný. Obštruovanie parlamentu znamená, že ostatní poslanci nemôžu vykonávať ich poslanecký mandát, čo predstavuje zásah do ich práv. Parlamenty preto vo svojich rokovacích poriadkoch hľadajú regulačné riešenia, ktoré pri rešpektovaní slobody prejavu poslanca v parlamente ako základu parlamentnej práce zabezpečia tiež ochranu rovnakých práv ostatných, resp. všetkých poslancov, a tiež zabezpečia ústavou predpokladaný výkon parlamentných právomocí. |
31. | V prípade napadnutého zákona išlo podľa vlády navyše o výnimočnú situáciu, pretože obštrukcia parlamentnej opozície nesmerovala k samotnému napadnutému zákonu, ale smerovala k predlžovaniu rokovania o napadnutom zákone s cieľom oddialiť rokovanie národnej rady o úplne inom návrhu zákona, a to o návrhu novely Trestného zákona (tlač 106). |
32. | Táto taktika v skutočnosti podľa vlády znamenala, že tí poslanci opozície, ktorí v rozprave k návrhu napadnutého zákona vystupovali, predkladali rozsiahle pozmeňujúce návrhy, ktoré predstavovali v podstate len prepis návrhu napadnutého zákona a jeho príloh s miernymi úpravami. Takéto pozmeňujúce návrhy nielenže nepredstavovali žiadne zlepšenie návrhu napadnutého zákona, ale v snahe oddialiť schválenie úplne iného zákona (tlač 106) súčasne odďaľovali schválenie napadnutého zákona. |
33. | Pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, ktoré boli podané v druhom čítaní, možno za takéto podľa vlády pokladať iba formálne. Účelom pozmeňujúceho návrhu ako takého je zmena návrhu zákona, ktorá smeruje k jeho skutočnej obsahovej zmene, je spracovaná podľa požiadaviek legislatívnej techniky a je riadne odôvodnená. Ak bolo snahou poslancov podávajúcich pozmeňujúce návrhy vylepšiť napadnutý zákon či dokonca do jeho obsahu premietnuť stanovisko Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, vláda poukazuje na to, že toto podané pozmeňujúce návrhy nespĺňajú a neobsahujú. Napriek tomu, že všetky pozmeňujúce návrhy okrem jedného majú rozsah 56 až 71 strán, nie je z ich obsahu zrejmé, čo ním konkrétny navrhovateľ sledoval. Celkovo bolo podaných 25 pozmeňujúcich návrhov, z toho jeden mal rozsah dve strany, tri mali rozsah 56 strán, 14 malo rozsah 57 strán, dva mali rozsah 58 strán, jeden mal rozsah 59 strán, jeden mal rozsah 60 strán a tri mali rozsah 71 strán. Napriek obrovskému rozsahu každého jedného podaného a zverejneného pozmeňujúceho návrhu sú texty v rozsahu až do 71 strán odôvodnené vo všetkých prípadoch iba jednou, nanajvýš dvoma vetami – „Navrhuje sa precizovanie legislatívneho textu.“, resp. „Navrhuje sa zmena výdavkov.“. Ani jeden z pozmeňujúcich návrhov nebol podľa vlády odôvodnený stanoviskom Rady pre rozpočtovú zodpovednosť či inými skutočnosťami spojenými s Radou pre rozpočtovú zodpovednosť, limitmi verejných výdavkov či niečím iným, čo navrhovatelia mylne vyvodzujú z čl. 55a ústavy. |
34. | Vláda ďalej vo svojom stanovisku poukázala na to, že použitá obštrukcia ohrozovala schválenie zákona o štátnom rozpočte na rok 2024 v čase do 31. decembra 2023. Význam zákona o štátnom rozpočte je pritom daný na ústavnej úrovni čl. 86 písm. g) a čl. 93 ods. 3 ústavy a na úrovni zákona najmä § 4, § 6 a § 14 a nasl. zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy a § 87 zákona o rokovacom poriadku. Význam štátneho rozpočtu je podľa vlády na ústavnej úrovni ďalej zdôraznený tým, že môže byť schválený iba zákonom. Tým nie je stanovená iba jeho forma, ale je tým dané najmä to, že jediný orgán, ktorý môže o štátnom rozpočte v Slovenskej republike rozhodnúť, je národná rada ako jediný zákonodarný orgán. |
35. | Skutočnosť, že návrh zákona o štátnom rozpočte sa podľa § 87 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku prerokuje rovno v druhom čítaní, je podľa vlády potrebné chápať tak, že zákon pokladá dôležitosť štátneho rozpočtu za takú vysokú, že nepokladá jeho prerokovanie v prvom čítaní za potrebné. Pritom práve v prvom čítaní sa rozhoduje o tom, či národná rada vôbec bude pokračovať v rokovaní o návrhu zákona. Pri návrhu zákona o štátnom rozpočte je toto vylúčené a jeho prerokovanie v druhom čítaní je automaticky dané. Takýto účinok nespája právny poriadok so žiadnym iným návrhom zákona v žiadnej inej veci. |
36. | Neschválenie návrhu zákona do konca roka znamená rozpočtové provizórium podľa § 11 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy. Vláda síce čiastočne prisvedčuje navrhovateľom v tom, že rozpočtové provizórium je predvídaný zákonný stav, ale iste nie je možné sa stotožniť s jeho zjednodušovaním a bagatelizovaním jeho dôsledkov na hospodárenie Slovenskej republiky. Podľa vlády práve neschválenie zákona o štátnom rozpočte predstavuje ohrozenie naplnenia princípov hospodárstva Slovenskej republiky podľa čl. 55 ods. 1 ústavy. |
37. | V kontexte dôsledkov rozpočtového provizória je podľa vlády potrebné vnímať aj skutočnosť, že postup podľa § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku bol použitý už po 24 hodinách obštrukcie. Mohlo by sa zdať, že išlo o krátky čas, ktorý by taký postup ešte neopodstatňoval, opak je ale pravdou. Obštrukcia je nástroj, ktorý smeruje práve k tomu, aby sa predlžovaním alebo dokonca prerušením, či úplne zastavením rokovania parlamentu oddialilo alebo úplne zmarilo schválenie nejakého návrhu zákona a tým aj jeho účinnosť. Typicky ide o situáciu, ak je snaha navrhovateľa zákona dosiahnuť z politických dôvodov čo najskoršiu účinnosť zákona a snaha obštruujúcich poslancov smeruje k opaku. Obštrukcia je tak súčasťou politickej súťaže v parlamente a účinnosť zákona je jej „obeťou“. |
38. | Ak právny poriadok nevyžaduje schválenie právnej úpravy určitých spoločenských vzťahov k nejakému dátumu alebo do nejakého dátumu a účinnosť zákona je bez ďalších dopadov výlučným rozhodnutím parlamentu, podľa vlády je miera tolerancie dĺžky trvania obštrukcie vyššia ako v situácii, ak právny poriadok predpokladá schválenie zákona do nejakého momentu s dopadmi, ak sa tak nestane. V Slovenskej republike je to výlučne a práve prípad zákona o štátnom rozpočte. Zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy svojou formuláciou v § 11 ods. 1 požaduje, aby bol návrh zákona o štátnom rozpočte na nasledujúci rozpočtový rok schválený národnou radou do 31. decembra bežného rozpočtového roka. |
39. | Vláda ďalej zdôraznila, že len samotná skutočnosť, že rokovanie sa nevyvíjalo podľa predstáv a požiadaviek opozície a že sa v tomto rokovaní nepresadil ňou želaný výsledok, nemôže znamenať jej valcovanie. O valcovaní opozície by bolo možné hovoriť vtedy, ak v dôsledku hrubého a svojvoľného porušenia pravidiel rokovania o návrhu zákona nemohli jej príslušníci riadne vykonávať svoje mandáty. Vtedy má porušenie pravidiel rokovania o návrhu zákona ústavnú intenzitu. O hrubosti a svojvoľnosti by sa dalo hovoriť iba vtedy, ak by rokovanie o návrhu zákona prebiehalo spôsobom, ktorý v rokovacom poriadku upravený nie je, pričom práve taký spôsob rokovania by popieral práva opozičných poslancov, alebo ak by rokovanie prebiehalo podľa pravidiel stanovených rokovacím poriadkom, ale tieto by boli účelovo použité proti opozícii spôsobom, ktorý rokovací poriadok neumožňuje. |
40. | V konkrétnom prípade nebolo podľa vlády porušené právo poslancov podať pozmeňujúce návrhy a oboznámiť sa s podanými pozmeňujúcimi návrhmi. Všetky pozmeňujúce návrhy boli odovzdané spoločnému spravodajcovi a podľa § 82 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku boli zverejnené na webovom sídle národnej rady. Každý poslanec tak mal možnosť predpokladanú zákonom o rokovacom poriadku sa s podanými pozmeňujúcimi návrhmi riadne oboznámiť. V súvislosti s námietkou o tom, že spoločný spravodajca neprečítal úplné znenie týchto pozmeňujúcich návrhov, dáva vláda do pozornosti, že v tomto prípade ide o konanie o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ústavy, teda o abstraktnú ochranu ústavnosti, a úlohou ústavného súdu nie je posudzovať praktickú aplikáciu nejakého ustanovenia, navyše, ak ani toto ustanovenie (§ 35 ods. 8 zákona o rokovacom poriadku) nie je predmetom návrhu, teda ono samo nie je napadnuté. |
41. | Slobodný výkon mandátu poslanca a z neho vyplývajúce práva poslancov podľa vlády nie sú základným právom alebo slobodou, ale súčasťou pôsobenia poslancov ako nositeľov verejnej moci. Právo poslancov vystúpiť v parlamentnej rozprave je realizáciou ich mocenského oprávnenia ako členov štátneho orgánu vykonávajúcich mandát, a nie realizáciou ich občianskeho práva na slobodu prejavu podľa čl. 26 ústavy. Uvedené vylučuje, že by v rozsahu čl. 26 mohlo dôjsť k zásahu do ústavného princípu chráneného čl. 31 ústavy. |
42. | Vláda zdôrazňuje, že poslanci v skutočnosti mali možnosť sa oboznámiť so všetkými podanými pozmeňujúcimi návrhmi, pretože všetky boli zverejnené na webovom sídle národnej rady, a preto nevidí zásah do práv poslancov riadne sa s podanými pozmeňujúcimi návrhmi oboznámiť a môcť o nich v súlade so svojím svedomím a presvedčením hlasovať. Vzťah poslanca k návrhu zákona sa formuje v jeho svedomí a presvedčení (čl. 73 ods. 2 ústavy), ktoré sú primárne súčasťou jeho vnútorného, myšlienkového sveta. Poslanec nie je povinný toto svoje vnútorné svedomie a presvedčenie deklarovať navonok, ani nie je povinný preukazovať, že taký vzťah k návrhu zákona sformovaný má. Ten sa prejaví až v jeho hlasovaní. |
43. | Vo vzťahu k námietke nerešpektovania čl. 55a ústavy odkázala vláda na záver ústavného súdu o tom, že formulovaná požiadavka neznamená, že každé mocenské rozhodnutie priamo dopadajúce na verejné financie, ktoré nespĺňa predstavy ekonómov o dokonalej efektivite, je ihneď ústavne spochybniteľné. Ústava je sústavou hodnôt, ktoré často kolidujú, a tak aj požiadavka vyjadrená v jej čl. 55a je obmedziteľná a musí byť pripravená ustúpiť iným ústavným hodnotám. Obzvlášť to platí pri konflikte s hodnotou reprezentatívnej demokracie stelesnenej okrem iného v rozhodnutiach volených zástupcov ľudu o nakladaní s verejným majetkom. |
44. | V prípade čl. 55a ústavy by to bola kolízia s hodnotou reprezentatívnej demokracie stelesnenej národnou radou ako jediným zákonodarným orgánom pri výkone jeho zákonodarnej právomoci. Národná rada je povinná pri svojej zákonodarnej činnosti chrániť hodnotu dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky, ale súčasne táto hodnota nepredstavuje neprekročiteľnú prekážku jej výkonu, ak by nebola naplnená podľa ideálnych ekonomických predstáv, ale ustupuje zákonodarnej moci národnej rady, najmä ak táto napĺňa princípy čl. 55 ods. 1 ústavy. |
45. | Samotné ciele čl. 55a ústavy uvedené v jeho prvej vete nie sú v tomto článku ústavy (a ani na jej inom mieste) bližšie uvedené, resp. rozpracované z hľadiska ich obsahu a ich konkrétnych dopadov na činnosť orgánov verejnej moci. Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky definuje o. i. aj časovým faktorom základného scenára v najbližších 50 rokoch, a to aj z hľadiska vplyvu salda rozpočtu verejnej správy na hospodárenie Slovenskej republiky. Ak sa dlhodobá udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky ústavne rámcuje 50 rokmi a napadnutý zákon upravuje štátny rozpočet Slovenskej republiky na jeden rok, nemôže podľa názoru vlády nastať stav, aby práve týmto zákonom upravujúcim štátny rozpočet iba na jeden rok došlo k narušeniu dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky s ústavnou intenzitou. To, že napadnutý zákon taký potenciál nemá, je ďalej dané aj tým, že ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti definuje dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky aj cez saldo rozpočtu verejnej správy. Štátny rozpočet ako predmet úpravy napadnutého zákona je podľa § 4 ods. 1 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy iba súčasťou rozpočtu verejnej správy. |
46. | Kým v prípade čl. 55a ústavy, resp. čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti môžeme hovoriť o určitej otvorenosti ústavnej textúry danej vyššou mierou abstrakcie znenia či vyššou všeobecnosťou ich znenia, a to v záujme ich čo najširšieho záberu, toto už neplatí vo vzťahu k čl. 7 ods. 3 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Toto ustanovenie nie je abstraktné, resp. všeobecné, či dokonca neurčité a nemá ani otvorenú textúru. Ide o úplne jasné a jednoznačné ústavné pravidlo – postup pri určení limitu verejných výdavkov ustanoví zákon. Predmetom úpravy v čl. 7 ods. 3 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti tak nie je samotný limit verejných výdavkov. Nie je tam žiadna ani minimálna hmotnoprávna úprava takýchto limitov, ich vzťah k iným inštitútom ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, práva a povinnosti či kompetencie orgánov verejnej moci s takýmito limitmi spojené ani procesné požiadavky na ich určenie. Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti pozná limit verejných výdavkov iba v rozsahu časti nadpisu čl. 7, ale inak obsahovo tento inštitút na ústavnej úrovni vôbec neupravuje. |
47. | Predmetom úpravy čl. 7 ods. 3 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti je úprava formy ustanovenia postupu pri určení limitu verejných výdavkov. Touto ústavne predpísanou formou je zákon. Limit verejných výdavkov nemá ústavnú úpravu a tým nie je ústavný inštitút. Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti limit verejných výdavkov ako ústavný inštitút, resp. ako nástroj (napr. na podporu cieľov podľa čl. 55a ústavy) neupravuje. Len samotné uvedenie týchto slov v časti nadpisu čl. 7 z limitu verejných výdavkov ústavný inštitút nerobí. V ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti nie je ani elementárna úprava definície, zmyslu alebo účelu limitu verejných výdavkov. Nie je preto možné hovoriť o tom, že ide o ústavný inštitút podľa ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. |
48. | Vláda poukazuje na to, že limit verejných výdavkov je zákonný inštitút. Jeho úprava je obsiahnutá v § 30aa zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy v znení zákona č. 101/2022 Z. z. Limit verejných výdavkov sa nevzťahuje iba na štátny rozpočet, ale ako rozpočtový nástroj sa vzťahuje na rozpočet verejnej správy ako taký. Z rozpočtového hľadiska sa tak limit verejných výdavkov vzťahuje na rozpočet verejnej správy, a nie obmedzene iba na štátny rozpočet, ktorý je len súčasťou rozpočtu verejnej správy. Limit verejných výdavkov ako zákonný inštitút nemôže predstavovať referenčný základ, resp. dokument pre posudzovanie súladu napadnutého zákona s ním, pretože medzi nimi nie je vertikálny vzťah. |
49. | Nad rámec toho a pre bližšie ozrejmenie veci vláda uvádza, že limit verejných výdavkov, na ktorý sa odvoláva návrh, nebol určený v súlade s už uvedeným zákonom. Z § 30aa ods. 2 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy totiž vo vzťahu k určovaniu limitu verejných výdavkov platí princíp diskontinuity určovania limitu verejných výdavkov medzi volebnými obdobiami národnej rady. |
50. | Stanovenie princípu diskontinuity určovania limitu verejných výdavkov medzi volebnými obdobiami národnej rady nie je náhodné, ale vyplýva z podstaty parlamentného ústavného systému Slovenskej republiky. Jadrom ústavného systému Slovenskej republiky je vzťah parlamentu a vlády založený na parlamentnej dôvere vláde. Vyslovenie dôvery vláde národnou radou je naplnením podstaty parlamentnej formy vlády, v ktorej vláda získaním dôvery preberá na seba zodpovednosť za výkon svojich právomocí. Parlament vyslovuje vláde dôveru a materiálne ju tým legitimizuje na výkon ústavných právomocí a jemu vláda ústavne zodpovedá. |
51. | Pri určovaní limitu verejných výdavkov je stanovené pravidlo, že tento limit sa určuje na každý rozpočtový rok príslušného volebného obdobia národnej rady. Nejde teda o volebné obdobie národnej rady ako také, resp. o časový úsek štyroch rokov, ale právna úprava výslovne pracuje s pojmom „príslušné“ vo vzťahu k volebnému obdobiu národnej rady. To je potrebné chápať tak, že nejde o všeobecné volebné obdobie národnej rady, ale o konkrétne volebné obdobie, ktoré je príslušné na to, aby sa v ňom (resp. preň) určil limit verených výdavkov. Táto príslušnosť sa konkrétne týka každého jedného volebného obdobia národnej rady samostatne na časovej osi ich postupného plynutia. Uvedené nie je podľa vlády vyjadrením nejakej abstraktnej ústavnej konštrukcie, ale v kontexte štruktúry určovania limitu verejných výdavkov je aj naplnením parlamentného systému Slovenskej republiky. Ten je postavený na takom vzťahu medzi parlamentom a vládou, v ktorom vláda po svojom vymenovaní po parlamentných voľbách predstupuje pred národnú radu, predkladá jej svoj program a žiada ju podľa čl. 113 ústavy o vyslovenie dôvery. Práve tieto skutočnosti sú rozhodujúce pre aktivovanie mechanizmu určovania limitu verejných výdavkov. Rozhodujúce pre určovanie limitu verejných výdavkov je, či (už) v príslušnom, teda konkrétnom, aktuálnom, volebnom období národnej rady došlo k schváleniu programového vyhlásenia vlády a vysloveniu dôvery vláde po voľbách do národnej rady alebo (ešte) nie. |
52. | Z čl. 113 ústavy totiž nevyplýva iba povinnosť vlády po svojom vymenovaní predstúpiť pred národnú radu, predložiť jej svoj program a požiadať ju o vyslovenie dôvery. Z čl. 113 ústavy vyplýva aj právo vlády na svoj vlastný program a na to, aby sa so svojím vlastným programom mohla uchádzať o dôveru národnej rady. Žiadna vláda nie je povinná realizovať program inej (predchádzajúcej) vlády, osobitne, ak nová vláda bola vymenovaná po voľbách do národnej rady. Kľúčovým nástrojom vlády na realizáciu jej programu je rozpočet verejnej správy, ktorý je strednodobým ekonomickým nástrojom finančnej politiky štátu. Štátny rozpočet je základnou súčasťou rozpočtu verejnej správy a zabezpečuje sa ním financovanie hlavných funkcií štátu v príslušnom rozpočtovom roku. |
53. | Nie je možné hovoriť o tom, že vláda má (realizuje) svoj vlastný program, ak by sa mala na rozpočtový rok príslušného volebného obdobia národnej rady nasledujúci po roku, v ktorom bolo schválené jej programové vyhlásenie a bola jej vyslovená dôvera po voľbách do národnej rady, riadiť limitom verejných výdavkov z predchádzajúceho príslušného volebného obdobia národnej rady. To by bolo popretím postavenia vlády a jej práva na zostavenie a realizáciu vlastného programového vyhlásenia podľa čl. 113 ústavy. |
54. | Práve preto je určenie limitu verejných výdavkov jasne viazané na každé príslušné volebné obdobie národnej rady diskontinuitne. Predstavuje to naplnenie ústavného práva vlády na vlastné programové vyhlásenie, ale aj ústavné právo národnej rady, aby mohla rozhodnúť o tom, či vysloví vláde dôveru alebo nie na základe jej vlastného programového vyhlásenia a následne ju na základe toho kontrolovať a prípadne voči nej vyvodzovať ústavné dôsledky. Súčasne z pohľadu vlády, táto nemôže byť vystavená zodpovednosti voči národnej rade za dôsledky vyplývajúce z limitu verejných výdavkov z iného, nepríslušného volebného obdobia. |
55. | Zo samotného návrhu je zrejmé, že Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zverejnila svoje Úvodné stanovisko k návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026 ešte pred tým, ako o napadnutom zákone začali rokovať výbory národnej rady. Znamená to, že právo Rady pre rozpočtovú zodpovednosť predložiť svoje stanovisko bolo zachované. |
56. | Vláda ďalej zásadne odmieta názor navrhovateľov, že nezákonnosť napadnutého zákona má byť v tom, že národná rada schválila napadnutý zákon napriek upozorneniam Rady pre rozpočtovú zodpovednosť. Vyžadovanie podriadenia rozhodovania národnej rady a jej poslancov pod stanovisko, resp. názor kohokoľvek, je nielen v rozpore s čl. 73 ods. 2 ústavy, ale je aj v rozpore s demokratickou podstatou a demokratickým charakterom Slovenskej republiky. Z postavenia a pôsobnosti Rady pre rozpočtovú zodpovednosť podľa čl. 3 a 4 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, ale ani z právnej úpravy rozpočtového procesu podľa zákona o rokovacom poriadku a zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy nevyplýva také postavenie tejto rady, z ktorého by vyplývala záväznosť jej názoru pod hrozbou nezákonnosti štátneho rozpočtu, ako to uvádzajú navrhovatelia. Úlohou tejto rady podľa vlády nie je kontrolovať udržateľnosť hospodárenia, ale nezávisle ho monitorovať a hodnotiť. |
57. | Vláda ďalej uviedla, že vyhovením návrhu by v súlade s čl. 125 ods. 3 ústavy došlo k strate účinnosti napadnutého zákona v celom jeho rozsahu. To by síce vyvolalo potrebu bezodkladnej reakcie národnej rady a prijatie nového zákona o štátnom rozpočte na rok 2024, ale v čase medzi vyhlásením rozhodnutia ústavného súdu podľa čl. 125 ods. 6 ústavy a nadobudnutím účinnosti nového zákona o štátnom rozpočte na rok 2024 by Slovenská republika nemala žiadny štátny rozpočet a nemala by tak právny základ a nástroj na financovanie činností a úloh štátu, čím by sa paralyzovalo financovanie ústredných orgánov štátnej správy, ako aj financovanie napr. sociálneho systému, zdravotníctva, školstva a ďalších kľúčových oblastí, ktorých financovanie zabezpečuje štát. |
58. | Stratou účinnosti zákona o štátnom rozpočte počas roka totiž podľa vlády nevznikne rozpočtové provizórium. Zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy v § 11 ods. 1 jasne hovorí, že rozpočtové hospodárenie sa spravuje rozpočtovým provizóriom, ak nie je vládny návrh zákona o štátnom rozpočte na nasledujúci rozpočtový rok schválený národnou radou do 31. decembra bežného rozpočtového roka. Hypotéza právnej normy v § 11 ods. 1 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy je jednoznačná – vládny návrh zákona o štátnom rozpočte nie je schválený národnou radou do 31. decembra. Iba táto hypotéza znamená vznik rozpočtového provizória. V inom ustanovení ako v § 11 ods. 1 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy totiž vznik rozpočtového provizória upravený nie je. |
59. | Vláda preto žiada, aby ústavný súd návrhu nevyhovel. |
60. | Rada pre rozpočtovú zodpovednosť považuje za dôležité, aby v rámci konania o súlade právnych predpisov v časti týkajúcich sa čl. 55a ústavy boli zohľadnené relevantné a aktuálne informácie, a to aj nad rámec jej úvodného stanoviska k návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026. Vzhľadom na jej komplexnosť a dĺžku stanoviska ústavný súd odkazuje na jeho celé znenie, ktoré je dostupné na webovom sídle Rady (https://www.rrz.sk/stanovisko/stanovisko-amicus-curiae-ohladom-suladu-rozpoctu-verejnej-spravy-na-rok-2024-s-ustavou-sr/). |
61. | Úvodné stanovisko Rady pre rozpočtovú zodpovednosť zo 14. decembra 2023 vzniklo bezprostredne po zverejnení návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026 (schválený vládou 12. decembra 2023) so zámerom, aby jeho obsah odznel na rokovaní Výboru národnej rady pre financie a rozpočet. Z časových dôvodov, keď objektívne nebolo možné sa oboznámiť s detailným obsahom návrhu rozpočtu verejnej správy, tak ešte nezahŕňalo všetky informácie – detailnú analýzu rozpočtu zverejnila Rada pre rozpočtovú zodpovednosť v januári 2024. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť však už v úvodnom stanovisku komunikovala, že sa na návrh rozpočtu bude pozerať najmä cez kritériá limitu verejných výdavkov a dopadu na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky. Hoci v tomto stanovisku neboli tieto aspekty skúmané detailne, Rada pre rozpočtovú zodpovednosť považuje za rovnako dôležitú aj ochranu verejných financií pred zanedbávaním transparentnosti, no hlavne odborného kritéria efektívnosti pri rozhodovaní orgánov verejnej moci o nakladaní s verejnými prostriedkami a potreby vytvorenia priestoru na poctivú a vyčerpávajúcu diskusiu, ktorá prijatiu rozhodnutí predchádza a primerane zohľadňuje stanoviská dotknutých subjektov alebo ich záujmových reprezentantov. |
62. | Podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť schválený rozpočet verejnej správy zhoršuje dlhodobú udržateľnosť verejných financií a je v nesúlade s limitom verejných výdavkov. |
63. | Rada si je vedomá, že 9. mája 2024 národná rada schválila zákon č. 118/2024 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony a ktorým s účinnosťou od 1. augusta 2024 došlo k vypusteniu limitu verejných výdavkov v podobe platnej v čase schvaľovania rozpočtu a ich nahradením novou, zásadne odlišnou úpravou. Podľa názoru Rady pre rozpočtovú zodpovednosť zmena zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy by nemala mať vplyv na prebiehajúce konanie o súlade právnych predpisov z dvoch dôvodov, a to že dôsledky schváleného zákona o štátnom rozpočte a rozpočtu verejnej správy na zhoršenie dlhodobej udržateľnosti sa nemenia a že v prípade napadnutého zákona o štátnom rozpočte je jej argumentácia založená aj na procesných vadách (nebol dodržaný proces podľa čl. 7 ods. 3 ústavného zákona, ktorý bol vykonávaný zákonom o rozpočtových pravidlách verejnej správy), a preto neskoršia úprava zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy na tento argument nemá vplyv. |
64. | Podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť aktuálny nepriaznivý stav verejných financií je z veľkej časti dôsledkom chýbajúcej implementácie limitu verejných výdavkov ako hlavného nástroja na riadenie rozpočtu a zlepšovanie dlhodobej udržateľnosti. Z pohľadu zdravia verejných financií je dôležité, aby verejné financie mali vytvorený dostatočný fiškálny priestor (nízky dlh) na absorbovanie domácich alebo externých šokov a prípadnú potrebu financovať dodatočné výdavky na tlmenie dopadov týchto kríz. Príkladom sú v posledných rokoch výdavky spojené napríklad s bezpečnostnou, energetickou alebo pandemickou krízou, ktoré zásadným spôsobom ovplyvnili hospodárenie Slovenska. Nedostatočná pripravenosť verejných financií spôsobila aj to, že pomoc mohla byť oneskorená alebo finančne limitovaná. Zároveň vysoká úroveň dlhu limituje priestor na verejné financie pre prípadné ďalšie šoky, čím sa významne zvýšilo riziko pre stabilitu financovania dlhu a udržanie doterajšieho sociálneho štandardu a životnej úrovne občanov Slovenska. |
65. | Rada pre rozpočtovú zodpovednosť ďalej poukázala na skutočnosť, že pravidlo limitu dlhu nebolo dostatočne efektívne, a to najmä z dôvodu častej výmeny vlád, čím dochádzalo častejšie k poskytnutiu výnimky zo sankcií troch najvyšších pásiem na obdobie 24 mesiacov od vyslovenia dôvery vláde. Napriek tomu, že prvé dve sankcie limitu dlhu vyžadujú vykonávanie krokov na znižovanie dlhu, jednotlivé vlády k tomu pristupovali len splnením formálnych náležitostí (predkladaním dokumentov) bez reálneho vplyvu na znižovanie dlhu. Objektívne treba povedať, že pod veľkou časťou zhoršenia sa podpísali aj návrhy zákonov alebo pozmeňujúcich návrhov presadených iniciatívnou činnosťou poslancov národnej rady, ktoré priamo zhoršovali dlhodobú udržateľnosť. |
66. | Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zdôraznila, že ak existuje a dodržiava sa záväzne stanovený limit (strop) všetkých verejných výdavkov vychádzajúci z čl. 55a ústavy v spojení s čl. 7 ods. 3 ústavného zákona, nie je nutné individuálne posudzovať každé jednotlivé prijímané opatrenie z pohľadu jeho dopadov na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia štátu a zároveň takýto mechanizmus zabezpečuje postupné zlepšovanie udržateľnosti verejných financií (ak sú verejné financie v „zlom“ stave) alebo jej udržiavanie (ak sú verejné financie v „dobrom“ stave). |
67. | Verejné financie Slovenskej republiky sa aktuálne podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť nachádzajú v nepriaznivom stave, ktorý charakterizuje jeden z najvyšších deficitov v Európskej únii. Dlh sa už v najbližších rokoch zvýši nad 60 % HDP v prípade, ak nedôjde k ozdravovaniu verejných financií a bude ďalej akcelerovať na neudržateľné úrovne už o jednu dekádu. To by v praxi mohlo napríklad viesť až do stavu, keď už nebudú môcť byť v štátnom rozpočte (resp. relevantných subjektoch verejnej správy) zabezpečené dostatočné prostriedky na financovanie starobných dôchodkov, sociálnych dávok, zdravotníctva, školstva, čím sa ohrozí udržanie súčasného sociálneho štandardu. Zlý stav verejných financií sa prejaví aj v nižšom ekonomickom raste a v zaostávaní životnej úrovne v porovnaní s porovnateľnými európskymi krajinami (Česko, Poľsko). Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti sa preto nachádza v pásme vysokého rizika, čo je záver, ktorý Rada pre rozpočtovú zodpovednosť komunikovala v Mimoriadnej správe o dlhodobej udržateľnosti verejných financií, ktorej základný scenár slúžil práve pre výpočet limitu verejných výdavkov na roky 2024 až 2027.
|
68. | Schválený rozpočet verejnej správy, ktorý je predmetom konania, však podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť nereaguje na zlý stav verejných financií, ktoré vláda objektívne prevzala v komplikovanom stave po dvoch krízach a prijatých opatreniach zvyšujúcich výdavky pred voľbami. Absencia súladu rozpočtu s limitom verejných výdavkov, ktorá je taktiež napádaná navrhovateľmi, znamená, že rozpočet na rok 2024 nezlepšuje dlhodobú udržateľnosť verejných financií o zákonom požadovaných 0,5 % HDP. Práve naopak, dochádza k jej zhoršovaniu. V prípade realizácie rozpočtu verejnej správy v roku 2024 v súlade so schváleným zákonom o štátnom rozpočte a rozpočtom verejnej správy by došlo k zhoršeniu dlhodobej udržateľnosti až o 0,8 % HDP a k prekročeniu limitu verejných výdavkov o 1,7 mld. eur v roku 2024. Rozpočet prispieva k zhoršeniu dlhodobej udržateľnosti voči roku 2023 aj podľa prepočtov ministerstva financií uvedených v Návrhu rozpočtového plánu na rok 2024. Pritom rozpočet zhoršujúci dlhodobú udržateľnosť v situácii, keď už je ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti v pozícii vysokého rizika (čl. 7 ods. 2 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti č. 493/2011 Z. z.), sa nejaví byť v súlade s požiadavkou ochrany dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky (čl. 55a ústavy). |
69. | Vzhľadom na to, že v národnej rade nedošlo k schváleniu nových limitov verejných výdavkov po voľbách, v čase schvaľovania rozpočtu boli podľa názoru Rady pre rozpočtovú zodpovednosť nevyhnutne stále v platnosti limity schválené národnou radou z februára 2023. Schválený rozpočet verejnej správy teda nezohľadnil v tom čase platné limity verejných výdavkov a zo strany vlády a ministerstva financií absentovali kroky, ktoré by v dostatočnej miere preukázali snahu o efektívnu implementáciu limitov, čím došlo podľa názoru Rady pre rozpočtovú zodpovednosť k porušeniu zákona a znemožneniu naplnenia čl. 55a ústavy. |
70. | Navyše, súčasné nastavenie limitu na rok 2024 nevyžaduje zlepšovanie dlhodobej udržateľnosti v roku 2024, čo len vytvára riziká opätovného odsúvania potrebnej konsolidácie do ďalších rokov. |
71. | Rada pre rozpočtovú zodpovednosť poukázala na to, že práve rozpočtové provizórium predstavuje mechanizmus, ktorý by vláde na nevyhnutný čas poskytol priestor na prípravu riadne zostaveného rozpočtu, ktorý by nezhoršoval dlhodobú udržateľnosť a ktorý by bol v súlade s limitom verejných výdavkov. Ide o štandardný, aj keď v podmienkach Slovenskej republiky málo používaný inštitút. Z odborného ekonomického pohľadu však rozpočtové provizórium ani snaha vyhnúť sa mu nijako neobstoja ako dôvody na nerešpektovanie platných zákonov a pravidiel rozpočtovej zodpovednosti. Platí to najmä v situácii, keď medzi schválením návrhu rozpočtu vládou a jeho prerokovaním a schválením národnou radou neprešli ani dva týždne. Prípadné hospodárenie pod rozpočtovým provizóriom na obmedzenú dobu niekoľkých mesiacov, ktorá by bola potrebná na schválenie limitu a prípravu rozpočtu v súlade s limitom, by tak neviedlo k ohrozeniu fungovania štátu ani ohrozeniu životnej úrovne obyvateľstva. |